Lagstiftning - Dokumentation - Varför en geografisk tolkning? - Digital registerkarta (DRK) - Primärkarta (baskarta eller kommunal registerkarta) - Grundkarta


Lagstiftning


I ett historiskt perspektiv har alltid tolkningar gjorts av detaljplaners innehåll; planens bestämmelser men även dess geografiska omfattning/begränsning. Fastighetsrätt är den del av civilrätten som omfattar lagstiftning gällande fastigheter. Här finns lagar som jordabalken, fastighetsbildningslagen och planoch bygglagen. Rättighet till jord har en lång historia som regleras genom jordabalken. Jordabalken (JB) kap. 1 behandlar fastighet och dess gränser. I kapitlet fastslås:

”Fast egendom är jord. Denna är indelad i fastigheter. En fastighet avgränsas antingen horisontellt eller både horisontellt och vertikalt. Om fastighetsbildning finns särskilda bestämmelser.” 1 kap. 1 § JB

Jordabalk JB (1970:994)

Jordabalkens regler tillhör den allmänna fastighetsrätten och rör främst rättsförhållanden mellan enskilda personer. Regler kring köp, hyra och arrende av fastigheter.

Mark består av fastigheter och samfälligheter. Dessa markområden kan vara belastade av olika sorters rättigheter som servitut, ledningsrätter, gemensamhetsanläggningar och nyttjanderätter. Nybildning och ombildning av fastigheter sker normalt enligt fastighetsbildningslagen – som jordabalken refererar till. I kapitel 3, Lantmäteriets handbok FBL, beskrivs relationen mellan detaljplaner och fastighetsbildning:

”Bedömningen av om fastighetsbildningen strider mot planen eller inte sker genom plantolkning. Utöver fastighetsindelningsbestämmelser är bestämmelser om användning, fastighetsstorlek samt gräns mellan kvartersmark och allmän plats bindande vid fastighetsbildning.” Lantmäteriets Handbok FBL kap 3.2.1

Fastighetsbildningslagen FBL (1970:988)

I 3 kap. finns allmänna lämplighetsoch planvillkor som är styrande.

1 § Fastighet ska vara varaktigt lämpad för sitt ändamål

2 § Inom ett område med detaljplan eller områdesbestämmelser får fastighetsbildning inte ske i strid mot planen eller bestämmelserna. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.

Detaljplaner möjliggör fastighetsbildning genom till exempel avstyckning. När en fastighet är bildad söker fastighetsägaren bygglov för att kunna använda sin fastighet för till exempel bostad, industrieller handelsändamål. Vanliga situationer då plantolkning görs är i samband med fastighetsbildning (förrättning) och vid bygglovgivning (till exempel vid upprättande av nybyggnadskarta).

”Kommunen ska med en detaljplan pröva ett markeller vattenområdes lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning” PBL 4 kap. 2 §

Planoch bygglagen PBL (2010:900)

Planoch bygglagen reglerar med bestämmelser planläggning av mark, vatten och om byggande.

Detaljplaners utbredning/gränser tolkas vid förrättning, vilket medför att fastighetsbildade gränser i registerkartan, inte behöver överensstämma exakt med detaljplanens utbredning. Vad ska digitaliseras, detaljplanens gränser som inte har någon exakt placering digitalt, eller förrättningens gränser som utgår från detaljplanens syfte, men inte exakt harmonierar med detaljplanen?

Digitalisering ger möjlighet till ställningstagande till geografisk, exakt position för detaljplanen, vilket medför att det inte längre blir möjligt att göra tolkning av tolkningarna. Detta är ett rättssäkrare förfarande än idag då bygglov exempelvis, baserar lovgivning på förmodat läge för detaljplaners bestämmelser.

Om lagstiftning i relation till planläggning

I Kävlinge kommun, har många detaljplaner de senaste 30 åren vunnit laga kraft utan att fastigheternas belägenhet utretts inför planläggning. Detta har medfört svårigheter som till exempel förseningar, icke genomförbara delar i detaljplanerna, eller att lantmäteri och/eller bygglov behövt göra avvikelser för att möjliggöra planens syfte och intention. Kunskap om FBL och PBL, sambandet och syftet med respektive lagstiftning, är nödvändig för att göra detaljplaner genomförbara, samt för att ta ställning till hur digitalisering kan eller bör göras i relation till kommunens syfte.


Dokumentation


För att kunna använda fastighetsbildade gränser som underlag till digitalisering av detaljplaners ytor och bestämmelser behöver en noggrann dokumentation göras för att avvikelser från planen inte ska försvinna vid digitalisering. När detaljplaner digitaliseras är det väsentligt att spara dokumentation och ställningstaganden som gjorts i projektgruppen för att kunna använda tolkningen rättssäkert. Vid tolkning av detaljplanens geografiska läge ska den avspeglas digitalt så korrekt som möjligt och inte anpassas eller tolkas (ändras) för vinning åt något håll. Det är inte rättssäkert att tolka/töja/passa planen i annat syfte än att försöka få en korrekt översättning från analogttill digitalt medium. I sammanhanget är det viktigt att hela tiden ha syftet med detaljplanen som rättesnöre, att se till att syftet med detaljplanen digitaliseras, så korrekt som möjligt i relation till geografiskt fastställda fastighetsgränser.


Varför en geografisk tolkning?

Den geografiska tolkningen handlar om att placera den analoga eller digitala planen i relation till befintliga fastigheter, att välja när fastighetsbildningen går att följa, men också när det inte är möjligt. I många gällande planer är detaljplanens gränser inte lagda i relation till befintlig fastighetsbildning, vilket förutom att försvåra för detaljplanens genomförande, också skapar svårigheter vid lovgivning i form av var gränsen går för olika ytor i detaljplanen. När planbestämmelser kopplas till avsedda, geografiskt korrekta, digitala ytor kan de göras användbara och sökbara digitalt.

Detaljplaner och digitalisering

Detaljplane-instrumentet möjliggör för kommuner att reglera användning för markoch vattenområden. De tas fram inom tätbebyggt område för att väga allmänna och privata intressen och pröva markens lämplighet för ett visst ändamål, till exempel bebyggelse. I detaljplanen ska allmänna platser, kvartersmark och vattenområden redovisas. Oftast har kommuner som syfte med detaljplaner att möjliggöra exploatering, med till exempel medföljande VA-frågor, miljöfrågor, trafiklösningar och mycket mer som löses genom reglering i detaljplan (primär användning i bild nedan).

Efter att planens genomförandetid löpt ut fortsätter detaljplanens innehåll att användas för olika ändamål (se sekundär användning i bild nedan) varpå geografisk utbredning och innehåll tolkas gång på gång av tjänstemän med varierad yrkesbakgrund och kompetens. I detaljplaner finns reglering av dagvatten (väsentlig information för VA), reglering av buller och miljökonsekvensbeskrivning (väsentlig information för Miljö), reglering av allmänna platser som gata, torg och parker (väsentlig information för Gata/Park) samt regleringar för byggandet; till exempel exploateringsgrad, utseende och utformning (information som bygglovavdelningen baserar lovgivning på). Den här informationen behöver extraheras ur gällande planer och digitaliseras för att tjäna som underlag för dagens kommunala planering, till exempel för tjänstemäns myndighetsutövning.

Idag har handläggare och medborgare svårt att se vilka regleringar som finns och vilka fastigheter som är berörda. Det digitaliseringen möjliggör genom geografisk tolkning är att lägga detaljplanens rättsverkande bestämmelser i korrekta ytor och därmed i förlängningen öka sökbarheten till vilka regleringar som finns.

Eftersom detaljplaners information idag inte är digitalt strukturerad, sökbar och tillgänglig är den svår att använda. Detta är en av anledningarna till att det finns byggnader på prickmark eller byggnader placerade på u-områden. Det är också svårt att söka fram liknande bygglovärenden vilket beror på att informationen inte lagras sökbart digitalt i relation till exempelvis fastighetsbeteckning. Information behöver struktureras bättre inte bara på ärende-nummer i ett internt verksamhetssystem. Sökbarhet möjliggörs genom digital koppling till exakta geografiska ytor.

Planbeskrivning

Vid digitalisering av detaljplaner är det viktigt att förstå planens intention och geografiska utbredning. Planbeskrivningen utgör ett stöd att förstå syftet med plankartan (som utgör den rättsbärande handlingen), för att kunna avgöra vilka gränser planen avser att följa. Det finns idag tydliga riktlinjer för planbeskrivningars innehåll, vad som måste ingå. Vid digitalisering av äldre detaljplaner (byggnadsplaner, stadsplaner med flera) fanns andra direktiv för planbeskrivningens innehåll avpassade efter dåtidens behov. Det finns även planer med bristfälliga planbeskrivningar som inte redogör i tillräcklig utsträckning för planens geografiska utbredning, eller för syftet med planen (se exemplet Valskvarnen).

Var går gränsen?

När detaljplaner digitaliseras finns möjlighet att ta ställning till planers geografiska placering, och lägga dem korrekt genom tolkning. Detaljplanernas utbredning flyttas inte i geografisk mening, utan tillrättaläggs geometriskt. Geometrisk tolkning innebär att en anpassning görs mellan de korrekta geografiska, digitala gränser planen syftar till och de som visualiseras i plankartan. Det ges då utrymme att tillrättalägga så att gränser hamnar på avsedd plats.

Framgår gränserna inte i plankarta eller förtydligas i planbeskrivningen kan planen inte digitaliseras i egentlig mening eftersom den saknar geografisk rättsbärande koppling (i princip skulle digitalisering göras genom att kopiera över planens befintliga, analoga gränser). I sådana fall kan det vara värt att fråga sig om detaljplanen fyller någon form av funktion digitalt, eller om den i stället bör upphävas eller ersättas. Detaljplanen låter sig i sådana fall inte tillrättaläggas genom geometrisk tolkning, eftersom planen inte har någon korrekt geografisk relation i verkligheten. Anledningen till detta är att detaljplane-ytan inte fastställts geografiskt genom grundkarta inför planläggning. Det har aldrig satts någon form av rättsbärande markering (till exempel rör i mark eller koordinatsatt gränsmarkering) för att fastställa och säkerställa detaljplanens geografi.

Valskvarnen, digital detaljplan från 2003 i blått, fastighetslinjer i rött

I detaljplanen till vänster, Valskvarnen, är planens geografiska utbredning ofullständig eftersom den inte är exakt i relation till de fastighetsgränser den söker planera över. Anledningen till detta är att detaljplane-ytan inte fastställts inför planläggning. Detta ställer till stora bekymmer för genomförande-delen av detaljplanen och medför förlust av tid och pengar (se lantmäteriet och Boverkets film, Över gränsen).

Utbredning för en detaljplan behöver alltid utredas inför planläggning för att plankartan ska hamna rätt geografiskt så att planbestämmelserna refererar till en exakt fastställd yta. I Kävlinge kommun har det varit vanligt att rita detaljplaner på utdrag ur primärkartan, som i Valskvarnen ovan. Digitala linjer förefaller vara exakta och då har planeraren utgått från att de är det. Det här är en vanlig företeelse i Sveriges kommuner.

Äldre planinstrument

Stadsplan som planinstrument infördes som krav efter 1874 års byggnadsstadga för att säkerställa att Sveriges städer planlades kontrollerat. Stadsplaneinstrumentet har via upprepade lagrevideringar gett kommuner ökad befogenhet att reglera markanvändning och bebyggelse. För att kunna genomföra stadsplaner krävdes en annan planform som styrde genomförande-delen i planen med bindande verkan, det vill säga hur marken skulle delas i tomter eller fastighetsbildas, nämligen tomtindelning. Tomtindelning som planform var obligatorisk inom stadsplanelagt område fram till 1972 (då fastighetsbildningslagen tillkom) för att kunna bilda fastigheter och användes fram till 1987. Tomtindelning är fortfarande bindande (gäller som planbestämmelse) vad gäller fastighetsbildning, vilken inte får ske i strid mot tomtindelning. Från 1 juli 1987 till 2 maj 2011 kom tomtindelning att gälla som fastighetsplan. Fastighetsplan som planinstitut ersatte byggnadslagens tomtindelning och var, liksom tomtindelning, ett medel för att genomföra planen fastighetsbildningsmässigt. Fastighetsplan har, precis som tomtindelning, fortfarande bindande verkan som planbestämmelse, det vill säga, fastighetsbildning måste ske enligt fastighetsplan. Huvudmannaskapet i stadsplaner är kommunalt för allmänna platser.

Byggnadsplan är ett annat äldre planinstrument som infördes 1931 och vidareutvecklades genom 1947 års byggnadslag. I byggnadsplan (även kallad bondplan) reglerades bebyggelse utanför staden. Avstyckningsplan reglerade vilken mark utanför stadsplanelagt område som fick avstyckas för bostäder. Denna reglering var mindre tvingande än tomtindelning och fastighetsplan och tog hänsyn endast till trafik, parker och ledningsanordning. Det gjordes inte heller någon prövning om marken var lämplig att bebygga. Huvudmannaskapet i byggnadsplan är enskilt för allmänna platser.

Stadsplan, byggnadsplan och avstyckningsplan gäller idag som detaljplaner. Fastighetsplan och tomtindelning utgör idag en del av innehållet i detaljplanen (bestämmelser om fastighetsindelning). Vid digitalisering av gränser i äldre planer behöver kunskap om tomtindelning, fastighetsplan och avstyckningsplan finnas med för att förstå vilka gränser som ska digitaliseras. Om fastighetsbildning och stadsplan inte överensstämmer kan detta bero på att det finns en tomtindelning som förklarar felaktigheterna. I vissa kommuner har tomtindelning och fastighetsplan använts frekvent, i andra i ringa utsträckning, vilket Kävlinge kommun är exempel på. Digitalisering av tomtindelning och fastighetsplan berörs inte vidare i detta kapitel.

Äldre planer är antagna enligt en annan lagstiftning än dagens, vilket gör dem svårförståeliga för många; medborgare, företag, politiker, och tjänstemän. Det finns ett behov att sammanställa och förtydliga äldre planers och nyare detaljplaners innehåll digitalt för att skapa förståelse och sammanhang för planeringsfrågor, för att ge bygglov ett gott underlag att ge lov till medborgare på lika villkor eller för att till exempel kunna söka fram information. Därför behöver även äldre planers bestämmelser digitaliseras för att innehållet ska kunna läsas tillsammans med nya planers. (För mer information, Boverket.se, Vesterlins.se)

Stadsäga och fastighet

I äldre stadsplaner och byggnadsplaner kan fastigheter vara beskrivna i termer av stadsäga (stg). I stället för att planen är namngiven ”Kävlinge 32:44” kan den heta ”Stadsäga 739 m fl.” Stadsägor var benämning för fastighet belägen i stad, men utanför tomtindelning. Begreppet stadsäga och vad det innebar behövs för kännedom när äldre planer digitaliseras, eftersom det i detaljplanen är detta namn som står som rubrik för detaljplanen samt även i planbeskrivningar. Fastighetsregister för stad (stadsregister) fanns fram till 2000, men i många kommuner togs det bort tidigare än så. Stadsregister bestod av tomtbok och stadsägobok vilka redovisade fastigheterna. Till stadsregistret hörde förteckning över samfälligheter, förteckning över vägar, gator, torg, vattenområden, samt karta över de tomter och stadsägor som hade enskild mark, och förteckning över gemensamhetsanläggningar.

En besvärlig aspekt i att digitalisera äldre planer är att stadsägor kan vara svåra att söka ut digitalt eftersom de bytt namn eller utplånats när nya fastigheter bildats. Detta är också en aspekt som visar på vikten av att spara information digitalt, lagrad till geografiska ytor. Ett kart-skikt med stadsägor hade underlättat, det vill säga att all information rörande geografiska ytor finns länkade till ytorna så att sökbarheten bakåt i tid sparas.

Sakägarkrets

När en detaljplan tas fram ska utbredningen för planen ritas på en grundkarta där fastighetsgränserna (på land såväl som i vatten) är utredda, det vill säga exakt lokaliserade. Begreppet grundkarta används om det underlag som utgör geografisk grund för en detaljplan. Grundkartan ska innehålla den information som krävs för att tydliggöra detaljplanens innehåll, vilket innebär att detta innehåll kan variera beroende på detaljplan.

Till grundkartan upprättas en fastighetsförteckning bestående av de sakägare som berörs av innehållet i detaljplanen, vanligen de fastigheter som befinner sig inom plan, samt de som är i direkt anslutning till detaljplanen. Dessa fastighetsägare benämns sakägarkrets. Sakägarkretsen har möjlighet att lämna yttranden i samband med samråd och granskning och har också möjlighet att överklaga planen om de har avgett yttranden tidigare i processen.

Upprättande av grundkarta och fastighetsförteckning är två parallella uppdrag som pågår under detaljplanens framtagande eftersom utbredning för detaljplanen förändras under detaljplaneprocessen när det allteftersom fastställs exakt vad detaljplanens syfte är och vilka ytor som ska ingå. Därför behöver såväl grundkarta som fastighetsförteckning ajourhållas och kontrolleras så att sakägarkretsen är korrekt. Fastighetsförteckningen skall vara aktuell vid varje del av planprocessen, det vill säga innehålla den sakägarkrets som berörs av detaljplanen.

Berörkrets

När en detaljplan vunnit laga kraft använder Lantmäteriet fastighetsförteckningen för att dela upp fastigheterna i två underkategorier, inom eller utom plan (även kallade avdelning I och II). Detta görs för att underlätta registrering av detaljplanen i fastighetsregistret i relation till registerkartan (digitala registerkartan). Den kategori som tillhör inom plan, eller avdelning I är berörkretsen, det vill säga de fastigheter som är direkt berörda av detaljplanens bindande juridiska planbestämmelser. När en detaljplan vinner laga kraft ges den en unik nyckel i form av ett plan-id av lantmäteriet (varför det är viktigt att använda lantmäteriets unika plan-id och inte egen intern beteckning på planer inom kommunen). Detta id kopplas till de fastigheter som ingår i berörkretsen, befinner sig inom planytan. På så vis ska varje detaljplanerad fastighet vara kopplad till rätt detaljplan och sökbar via fastighetsregistret.

För att uppnå den viktiga samstämmigheten mellan digital registerkarta och fastighetsregister som medger att korrekt detaljplan kopplas till rätt fastighet, krävs särskild observans vid tolkning av planens gränser. Det är av högsta vikt att varje fastighet är kopplad rätt till korrekt detaljplan vilket innebär att försiktighet måste iakttas vid digitalisering. Det mest troliga är att plangränsen är inlagd med avseende på samstämmighet och berörkrets. Lantmäterimyndighetens kontroll vid planregistrering garanterar dock inte att avvikelser har upptäckts och korrigerats. Berörkretsen hämtas i huvudsak från fastighetsförteckningen. Om en plangräns tolkas geografiskt, det vill säga tillrättaläggs geometriskt, skall den kontrolleras och eventuellt justeras mot berörkretsen. Eventuell korrigering utförs i samverkan med och av lantmäterimyndigheten. Om en detaljplan är skapad på en vag grundkarta, ett dåligt utrett underlag eller ett utdrag ur primärkarta, kan detaljplanens utbredning vara mycket otydlig och svår att förstå, vilket skapar stora svårigheter för detaljplanens genomförande. Vad är inom plan och vad är utom? Var gäller planbestämmelserna? Vilka fastigheter går att bilda med utgångspunkt i planen? Varför ser det ut så? Hur ska detta tolkas?

Kommunen kan ha skapat grundkarta och fastighetsförteckning i en icke homogen och säkerställd process. Då finns risk för divergerad information, det vill säga informationen är inte otvetydig utan det finns flera olika tolkningsmöjligheter som ger skilda utfall. Vad är korrekt, vad gäller? När detaljplaner görs utan korrekt placering i geografin i relation till befintliga fastigheter blir konsekvensen glapp mellan planer digitalt och i verkligheten. Vilka bestämmelser reglerar glappet? Vad är avsikten med den marken?

Glapp mellan detaljplaner som uppstått när planläggning inte gjorts i relation till befintliga fastighetsgränser.

Relation mellan primärkarta grundkarta digital registerkarta

Geografiskt material i en karta består egentligen av olika lager eller skikt som skulle kunna vara hämtade från skilda källor och presenteras i ett GIS (geografiskt informationssystem). Dessa lager behöver ajourhållas och uppdateras av informationsägaren som har detta som uppdrag. Informationen behöver lagras på en plats och hämtas där, vid källan, av användare. Det bör inte finnas kopior av olika slag, version 1, version 2 eftersom det ger upphov till fel. En källa, ett ursprung och underlaget bör uppdateras automatiskt så att användare per automatik arbetar mot det senaste underlaget. Att det inte är på det viset idag medför att samhällsbyggnads-processen är osmidig, trög och långsam. Material är inte kvalitetssäkrat. Det används kopior och kopior på kopior.

Bilderna nedan visar relationen mellan primärkarta och digital registerkarta. Överst visas de lager som kommunens primärkarta kan innehålla, nederst skiktet från lantmäteriet, den digitala registerkartan. Den mellersta bilden visar båda kartorna sammanlagda visuellt. Den digitala registerkartan är inte rättsverkande utan utgör en bild av ungefärlig placering av verkliga gränser. Problemet är att det ser ut som en exakt digital placering.

När en ny detaljplan tas fram till exempel för förskola (gul yta) och ritas på de exakta (inexakta linjer) som den digitala registerkartan utgör blir det bekymmer i form av: Var är byggrätten? Var är prickmarken? Var är u-ommråden? Hur ska ytan projekteras i höjdled? Hur ska ytan fastighetsbildas? Den svarta streckade linjen i den digitala registerkartan försöker visa fastighetslinjernas faktiska utbredning. Genom att ta fram en grundkarta, mäta in exakt position för gränspunkter och gränser och lägga detaljplanens gränser efter dessa så hamnar planen i relation till befintliga fastighetsgränser och blir enkel att fastighetsbilda, projektera och ge bygglov på.

Kommuners primärkarta borde vara uppbyggda som ett GIS innehållande inmätt information som staket, lyktstolpar, gatuträd, vägkanter med mera. I tillägg borde annan geografisk information från myndigheter och konsulter kunna läggas in som underlag. Tekniska lösningar behöver samordnas för att skapa den här möjligheten. Någon måste bygga strukturen som programleverantörer och kommuner kan använda och ansluta sig till. Digitaliserade detaljplaner behöver läggas som skikt i GIS för att utgöra sökbara, fullgoda underlag för planering och myndighetsutövning.


Digital registerkarta (DRK)


Fastighetsregistret

Adresser
Byggnader
Fastigheter
Gemensamhetsanläggningar
Inteckningar
Lagfarter
Planer och bestämmelser
Rättigheter
Samfälligheter
Taxering
Tomträtter

Fastighetsregistret är det officiella registret i Sverige över hur marken i landet är delad med redovisning av vem som äger vad. I den del av fastighetsregistret som kallas registerkartan lagras delar av informationen i fastighetsregistret som till exempel fastighetsindelning, administrativ indelning, officialrättigheter, gemensamhetsanläggningar och detaljplaners ytor. GSD-fastighetskartan är en av de geodataprodukter som tillhandahålls från Lantmäteriet. I produkten redovisas fastighetsindelning och topografi, samt planer, markreglerande bestämmelser och rättigheter som tilläggsprodukt. GSD-fastighetskartan går även att beställa ur som privatperson eller som företag, men används framför allt av kommuner för att visa fastighetsgränser i primärkarta (se bilder s 8). För en fylligare genomgång av innehållet i GSD-fastighetskartan se ”Produktbeskrivning: GSD-Fastighetskartan vektor” ”Handbok register karta” som kan hämtas på lantmäteriets hemsida. GSD-fastighetskartan används som underlag att digitalisera detaljplaner mot.

Resan mot en digital registerkarta har gått via analoga ritsätt och pågått under lång tid. Med digital registerkarta avses en registerkarta förd med automatiserad behandling. I Sverige ajourhålls den digitala registerkartan, DRK, av lantmäterimyndigheterna, det statliga lantmäteriet (SLM), eller ett kommunalt lantmäteri (KLM). Lantmäteriet, tillsammans med de 39 kommunala lantmäterimyndigheterna, ansvarar för den officiella registerkartan, DRK. Den digitala registerkartan saknar rättsverkan och ska ses som en övergripande karta som inte är juridiskt gällande. Förrättningsakt med tillhörande karta äger den juridiska bärigheten. Även vad gäller detaljplaner, är den analoga, stämplade akten än idag den juridiska handlingen– inte den digitala.

Av historiska och avtalsmässiga skäl har en del kommuner valt att hålla egen kopia av DRK, som ett fastighetsskikt till primärkartan. Uppskattningsvis finns det ca 70-80 kommuner som valt denna väg. Dessa lokala DRK-kopior ajourhålls dessvärre med tämligen manuella metoder. För en digital samhällbyggnadsprocess är det helt ogörligt att det förhåller sig på detta vis eftersom flera källor ger upphov till fel. Vilken version är korrekt? Lantmäteriets ambition är att synkronisera lokala DRK med den officiella, att bara ha en registerkarta i landet, den officiella. Synkroniseringen pågår med en uppskattad takt av ca 10 kommuner per år. Att ansluta sig till DRK sker av frivillighet med stöd av DRK-avtal. För de kommuner som av någon anledning inte vill ingå i DRK, föreligger uppenbar risk att divergerande information finns i databaserna.

Genom att upprätta grundkarta inför detaljplaneläggning förfinas gränserna i den digitala registerkartan. När kart/mät-enheter på kommunerna levererar inmätta, kvalitetssäkrade gränspunkter till lantmäteriet, förbättras gränserna i den digitala registerkartan. På samma sätt ska ske med byggnader i kommunen när bygglov utfärdas. Utsättning ska följas av lägeskontroll och mätningar skickas till lantmäteriet vilket gör att den digitala registerkartan ständigt förbättras. Målsättningen från lantmäteriets sida är att tillhandahålla en digitalt uppdaterad registerkarta dagligen.

I flödesschemat nedan visas processen för leverans av detaljplaner till Lantmäteriet.

En slutsats när digitalisering av detaljplaner görs är att processer, som leverans av data, behöver ses över. Kommunens leverans av data till Lantmäteriet borde ske digitalt, inte i PDF-format. De exakta linjer och gränspunkter som finns i detaljplanen och levererats ska korrelera med gällande, korrekta fastigheters gränspunkter och gränslinjer. Lantmäteriet ska inte behöva tolka utbredning i kommunens digitala planer eftersom data ska vara kontrollerad och korrekt. En detaljplans gränser borde inte gå att tolka, utan skulle fastighetsbildas som de är försåvitt att de är otvetydiga och i överensstämmelse med gällande fastighetsindelning. Här krävs utbildningsinsatser för att få till en smidigare samhällsbyggnadsprocess.

Fastighetsgränsers ursprung

Fastigheters digitala gränspunkter och gränslinjer har sitt ursprung i historiska kartor. Det svenska lantmäteriet började mäta in gårdar, städer och byar med mera på 1600-talet. När flygfototekniken på 1930-talet utvecklats började produktion av andra former av kartor. Det infördes ett rikstäckande geodetiskt system (RT 38 som var föregångare till dagens SWEREF) och en plan för hur Sverige skulle kartläggas i skala 1:10 000 upprättades. Sverige kartlades sockenvis med hjälp av flygfototeknik och i jämförelse med förrättningskartor – på så vis byggdes den regionala redovisningen av fastighetsindelningen i Sverige upp. Under 1960-talet fortsatte tekniken att allt bättre passa in kartan genom gränsöverföring (begrepp för när fastighetsredovisning i karta passades in manuellt mot ortofoto). Detta förbättrade den geometriska noggrannheten men gjorde den långt ifrån exakt. 1992 fick Lantmäteriet uppdraget att göra en rikstäckande databas över den geografiska information Lantmäteriet samlat över tid. Detta är upprinnelsen till den digitala registerkarta som används i kommuners primärkarta.

Registerkartan är skapad genom en tidig digitaliseringsfas med överföring av analogt material till digitalt, avpassningar i flera omgångar mellan analogt material och flygfoton. Gränser i registerkartan är inte skapade för att vara exakta, utan det är förrättningskartor och fysiska gränsmarkeringar som har rättsverkan. Problemet är snarare att människor har trott att gränserna är exakta och använt dem som om de vore exakta. För att uppnå en högre noggrannhet i den digitala registerkartan finns Lantmäteriets så kallade KUF-projekt (Kvalitets Utveckling Fastighet (landsbygden)) där prioriterade kommuner som har mätresurser kan få stöd av Lantmäteriet att kvalitetsuppdatera gränser utanför detaljplanelagt område.

Gränser som varit föremål för fastighetsbildning eller fastighetsbestämning, eller inmätning av gränser (grundkarta) inför detaljplaneläggning har en högre generell kvalitet än icke kvalitetssäkrade gränser. Lantmäteriets GSD-fastighetsskikt levereras med en kvalitetsindikator i stoppljus-färg. Röd färg betyder låg lägesnoggrannhet, gul medelhög lägesnoggrannhet, medan grön står för god lägesnoggrannhet. Även denna kvalitetsindikator har sina brister. Till informationen borde finnas till exempel datum för inmätning och mätmetod för att förstå om gränspunkten har en högre eller lägre noggrannhet.

Från historisk karta till digitala fastighetsgränser

Analoga underlag i form av förrättningshandlingar och kartor finns lagrade i Arken (Arkivsök), Lantmäteriets digitala arkiv av förrättningsakter och planer. Arken innehåller inte allt förrättningsmaterial utan en del är sparat lokalt hos kommuner och saknas i Arken. Lantmäteriet välkomnar att förrättningar i stället för att vara sparade lokalt i kommun-arkiv får en plats i Lantmäteriets digitala arkiv, Arken.

Inre och yttre lägesnoggrannhet

Förrättningsakternas kartor har under senare delen av 1900-talet ”digitaliserats” – till exempel ritats av med hjälp av ljusbord, eller skannats in och passats in digitalt. Avsikten med att göra informationen i förrättningarna digital, var inte att skapa ett exakt, digitalt underlag utan att ge en översikt. Facit till hur informationen skulle komma att användas idag fanns inte. Den digitala registerkartan bör därför användas med försiktighet, inte för detaljerad planering. De digitala linjerna ska ses som representerande förrättningsakternas utbredning. De fysiska gränsmarkeringarna är rättsbärande, inte digitala gränspunkterna och linjerna.

Den digitala registerkartan har allteftersom förbättrats för att justera de felaktigheter som den första digitaliseringen åstadkom, men det finns mer att uträtta för att uppnå en större exakthet.

Framförallt behöver materialet ses över så att det blir mer enhetligt och jämnt i kvaliteten. Inom en kommun kan det vara stor variation. Tätorter har en högre kvalitet på gränspunkter och linjer än landsbygd. Huvudorten i Kävlinge kommun, tätorten Kävlinge, har detaljplaner från tidigt 1900tal och framåt med en kvalitet som varierar stort mellan olika ytor. Den andra större tätorten i Kävlinge kommun, Löddeköpinge, som huvudsakligen planlagts från 1970-talet och framåt, har däremot bättre kvalitet, framförallt en jämnare kvalitet. Det kan säkert variera på samma sätt i Sverige i stort, vilket gör det svårt att generalisera och dra slutsatser mellan kommuner med avseende på tidsåtgång eller kostnad för digitalisering. Det är helt enkelt svårt att förutse exakt var det hamnar.

De förbättringar, transformationer, som gjorts har framför allt skett så att de interna förhållandena mellan gränspunkter, gränslängder och arealer den inre lägesnoggrannheten bibehållits, dock kan positionen i verkligheten vara felaktig den yttre lägesnoggrannheten. Vid digitalisering syns denna diskrepans i form av att kvarter ter sig skeva när en plankarta i bildformat läggs över de digitala gränserna i registerkartan. Den analoga förlagan går inte riktigt att anpassa utan behöver flyttas runt för att passas in mot de digitala gränserna. Digitala fastighetsgränser borde i stället passas in inför digitalisering för att uppnå bättre överensstämmelse med verkligheten, såsom DiSa-projektet (Digital Samhällsbyggnad) på Gotland arbetar. I DiSa-projektet arbetar Gotlands kommun i samverkan med Lantmäteriet för att mäta in fastighetsgränser inför digitalisering. Projektet pågår 2018-2020 och det finns mycket information att ta del av på kommunen Gotlands hemsida angående projektet.

Jämföra fastighetsregistrets ytor (Arken) med digital registerkarta I modernare förrättningsakter (1940-tal och framåt) finns ofta noggrant angivna koordinater och det referenssystem under vilket förrättningen ägde rum. Till varje förrättning finns en karta med angivna avstånd mellan gränspunkterna som fastställts. Genom att jämföra den digitala registerkartans gränspunkter och avstånd med förrättningskartans går det att kontrollera tillförlitligheten i registerkartan. Det bör påpekas att man kan behöva läsa igenom många förrättningsakter för att få fram rätt mått på gränser eftersom det kan finnas flera förrättningar på en och samma fastighet som var och en bygger på den tidigare förrättningen. Finns avvikelser bör någon form av åtgärd vidtas.

Fastighet Area i primärkarta Totalareal (Kvm) FIR Orsak
Tätort 7:11 1006 1002 Inom större samhälle osäkerhet< 10 kvm
Tätort 5:32 781 789 Inom större samhälle osäkerhet< 10 kvm
Tätort 8:56 997 978 Hörnfastighet, inom större samhälle
Landsby 2:32 2202 2275 Landet – yta osäker, vanligt med > 10 kvm fel
Landsby 14:44 1039 1055 Landet – yta osäker, vanligt med > 10 kvm fel
Landsby 16:23 1147 1103 Landet – yta osäker, vanligt med > 10 kvm fel

Inför digitalisering av detaljplaner är det klokt att mäta fastighetsytors area i registerkartan och jämföra med fastighetsregistrets (i folklig mun kallad Arkens) angivna areal och dubbelkolla mot förrättningsaktens angivelse. Är kvaliteten god är ytorna jämförbara i storlek, men är avvikelserna stora, riskerar digitalisering av detaljplaner att ske på ett osäkert underlag. Den yttre lägesnoggrannheten kan dock ha brister som inte syns i en sådan mätning. Denna metodik går dock aldrig att jämföra med att göra mätningar på plats, att säkerställa en gränspunkts verkliga placering.

Referenssystem/koordinatsystem

För att avbilda jordens buktiga yta behöver en omvandling göras av den geografiska informationen för att kunna presentera den plant. Kartprojektioner har gjorts på många olika sätt under årens lopp. Det finns och har funnits både tvådimensionella och tredimensionella system för att återge geografisk information så exakt som möjligt. Idag används även höjdsystem i geografisk inmätning för att skapa kartunderlag i både x, y och z-led för att kunna bygga i 3D.

Bilden nedan ger en fingervisning om komplexiteten och hur mycket mer som finns att läsa på Lantmäteriets hemsida.

Översikt över Lantmäteriets information kring referenssystem och kartprojektion

Lantmäteriet ansvarar för den kartprojektion som används av Sveriges kommuner idag det nationella referenssystem som kallas SWEREF 99 som beslutades skulle införas efter 2003. Kommuner har anslutit till SWEREF 99 olika snabbt och innan detta nationella referenssystem fanns ett antal lokala varianter. I en del kommuner har flera referenssystem använts parallellt. För mer utförlig information kring koordinatsystem, se Lantmäteriets hemsida.

För att digitalisera detaljplaners gränser är det bra att kontrollera när SWEREF 99 implementerades i den egna kommunen. Påverkan av att kommuner har bytt mellan olika referens-system ser med all sannolikhet olika ut i Sveriges kommuner. Det finns kommuner som haft en helt egen parallell registerkarta som varit fristående från den Lantmäteriet ajourhåller. En konsekvens vid digitalisering av analoga detaljplaner är att underlaget skevar i förhållande till dagens digitala underlag. En förklaring är att linjer i äldre, analoga planer inte kan ha exakt samma plats digitalt eftersom en viss skevhet beror på förändring av referenssystem. I ett geografiskt informationssystem (GIS) går det att georeferera (georeferencing) rasterbilder för att töja dem till en mer rätt placering. I AutoCAD finns liknande kommando ”Rubber sheet.” Att georeferera ger en mer korrekt placering av rasterbilden än rubber sheet. Erfarenhetsmässigt går det aldrig att få ett underlag att hamna helt exakt – ett underlag är aldrig något annat än ett underlag och behöver tolkas i relation till digital registerkarta. Givetvis behöver också aspekten att detaljplanen kan ha ritats på inkorrekt underlag vägas in, vilket är vanligare de senaste 30 åren än tidigare, eftersom det är under denna tidsperiod kommuner antagit att digital primärkarta är korrekt.

Korrigera/passa in koordinatsatta gränspunkter

De fysiska gränsmarkeringarna vilka säkerställs med gällande förrättningskarta utgör det korrekta materialet som borde avspeglas i registerkartan. För att passa in ”större sjok” av gränspunkter tillhörande samma koordinatsystem med en slutlig hög, yttre lägesnoggrannhet, skall erforderligt antal mäteller gränspunkter koordinatsättas. Då skapas ett samband mellan från/till-systemen som kvalitetssätts efter analys av inpassningsavvikelserna. Inpassningspunkter utväljs så att det område som ska transformeras omgärdas av inpassningspunkter. Mellan mer kända koordinatsystem finns färdiga samband. Uppgifter kring dessa finns hos Lantmäteriets geodesienhet. Särskild försiktighet bör riktas mot äldre rikssystem, typ RT38, som finns i flera varianter. Efter transformation ska denna säkerställas genom kontrollmätning av några punkter, för att se att inpassningen skett med tillfredställande noggrannhet.

Fotogrammetriska objekt i registerkartan

En del gränser eller objekt är inmätta fotogrammetriskt vilket innebär att de är skapade digitalt utifrån ortofoto, flygfotografering. Till exempel kan detta innebära att hus kan vara inmätta med takutsprång vilket medför att husen har en större digital area än i verkligheten. Detta spelar roll eftersom en aspekt i digitalisering av gränser handlar om relationer till befintliga byggnaders fasader (husväggar) inte takutsprång.


Primärkarta (baskarta eller kommunal registerkarta)


Innehållet i lantmäteriets registerkarta utgör en del av kommunens registerkarta, vanligen kalllad primärkarta. Definitionen på primärkarta är enligt Lantmäteriet: ”en mycket detaljerad karta som ligger till grund för de nybyggnadskartor och grundkartor som används inom stadsbyggnad.” Kommuners geografiska information är idag digital; gränspunkter, gränser, objekt av olika slag ska mätas in enligt HMK (handbok i mätoch kartfrågor). De senaste decennierna har alltmer kartografisk information inmätts, samlats och lagrats digitalt, men ursprunget till dessa data varierar vad gäller geografisk noggrannhet, det vill säga kvalitet. Digitala gränser är inte automatiskt korrekta för att de är digitala – de verkar exakta utan att vara det.

Fastighetsgränser (tillhandahållna från digital registerkarta) i kommuners primärkarta har mycket olika ursprung och kvalitet och därmed varierande exakthet. Gränspunkter, linjer mellan gränspunkter, det vi kallar gränser, är skapade på olika sätt från skilda underlag, med olika exakthet. De kan härröra allt från lagaskifteskartor från 1800-talet till digitala på centimeter när inmätta gränspunkter med mycket hög lägesnoggrannhet. Gränserna varierar därför i medelfel från centimeternivå till ett medelfel på tiotals meter utan att det visuellt syns på linjer som förefaller vara exakta. Det finns en allmän uppfattning att primärkartan överlag håller en bättre kvalitet inom tätorten, än utanför. Överlag stämmer det, men det förkommer starkt varierad kvalitet även inom tätort. Generellt kan man säga att innan millennieskiftet gjordes på många håll fastighetsutredningar i samband med upprättande av primärkarta (primärkartans fastighetsskikt) med syfte att få en så tillförlitlig primärkarta som möjligt för många olika tillämpningar, inte bara som planeringsunderlag. På senare tid, då ny eller utökad primärkarta producerats har inte sällan fastighetsutredning uteslutits. Man har förhoppningsvis i samband med framtagande av grundkarta (till detaljplan) gjort kompletterande fastighetsutredning, men då endast inom grundkartans utbredning. När tätorter de senaste 20 åren utvidgats geografiskt, kan man med säkerhet inte påstå att kvaliteten är jämn eller korrekt över hela primärkartans yta.

Det finns kommuner som har haft ett eget registerkartlager i sin primärkarta som använts som underlag för både planoch bygglovsärenden parallellt med den officiella digitala registerkarta som Lantmäteriet ansvarar för. Denna parallellitet med olika datakällor som inte samspelat eller varit synkroniserade har skapat förvirring och frågor kring vilket underlag som är korrekt. Sådana aspekter utgör uppenbara risker för misstag i Samhällsbyggnadsprocessen och visar på att olika källor kan ha utgjort underlag för existerande, gällande planer. I en del kommuner har förtroendet för primärkartan varit så stort att nya detaljplaner ritats på utdrag ur primärkartan i tron att de digitala linjerna står för exakt placering av gällande gränser. I nuläget är målsättningen att alla Sveriges kommuner ska använda Lantmäteriets officiella registerkarta för att undvika missförstånd i digital bakgrundsdata. Om skillnader finns mellan kommunal ”registerkarta” och den officiella, ska ett synkroniseringsarbete initieras med stöd av DRK-avtal (för information om DRK-avtal, se lantmäteriets hemsida).

För att undvika missförstånd mellan yrkeskårer och till fullo möjliggöra det en plan syftar till är det viktigt att samverka under planprocessen för att på korrekt fastställda ytor, genom rätt planbestämmelser möjliggöra planens intention. Detta innebär att kart/mätavdelningar, planarkitekter, lantmätare och bygglovarkitekter i hög grad behöver diskutera, samråda och hjälpas åt för att åstadkomma en effektivare samhällsbyggnadsprocess. Det handlar om att säkerställa resultatet av det egna arbetet genom att vara mån om att producera underlag som går att använda i nästa skede av processen.


Grundkarta


Detaljplanens gränser vilar på underliggande grundkarta. För att upprätta en grundkarta bör/ska en fastighetutredning utföras. Denna ska återspegla en så korrekt fastighetsindelning som möjligt, både till fullständighet och till kvalitet. Det kan innebära att säkerställa en komplett fastighetsindelning, med bland annat marksamfälligheter (gemensamt ägd mark, på kartor markerade som s alternativt s:), ledningsrätter, gemensamhetsanläggningar och servitut, detta för att leva upp till PBL 5 kap. 9 § om en korrekt fastighetsförteckning. Fastighetsförteckningen ska samspela med grundkartan i största möjliga utsträckning. För planens genomförande är det således hälsosamt att grundkartans kvalitet är så god som situationen kräver. Om en fastighetsgräns inte går att utreda, krävs en fastighetsbestämning (lantmäteriförrättning). Fastighetsbestämning kan begäras av fastighetsägare eller av kommun.

En grundkarta består, förutom ovan nämnd fastighetsindelning, även av andra objekt som bebyggelse, kommunikation, topografi etcetera som behövs för att detaljplanens innehåll ska kunna skapas och förstås. Mätningar som grundkartan genererar höjer grunddatats kvalitet inom kartans utbredning. För att möjliggöra detaljplanens fulla intention är det högst väsentligt att grundkartans innehåll är säkerställt genom tillräcklig kvalitet. Detaljplanens utbredning behöver förhålla sig exakt i relation till befintliga fastighetsgränser. Berörkretsen behöver vara korrekt, det vill säga, de fastigheter som tas upp i fastighetsförteckningen som ”inom plan” är de fastigheter som redovisas innanför plangränsen i plankartan. En fastighet skall vara inom plan eller utom plan, om inte avsikten med planen är att dela en fastighet.

Ett vanligt problem vid digitalisering av detaljplaner är att de ritats på ej utredda gränser, på ett utdrag ur primärkartan, vilket medfört att det funnits tolkningsutrymme för lantmätaren som använt detaljplanen som underlag för att fastighetsbilda. Detta är en av anledningarna till att fastighetsbildning inte helt överensstämmer med detaljplan vilket vållar problem för digitaliseraren. Ska detaljplanens linjer följas eller det som fastighetsbildats? När kan/bör/ska digitaliseringen avstå från att följa fastighetsbildningen och följa detaljplanen och när tvärtom? I första hand bör detaljplanen följas och alla tolkningar som görs behöver dokumenteras noga.