Bakgrund - Syfte och ambitionsnivå - Vem riktar sig informationen till? - Digitalisering – vad menar vi? - Hur ser den digitala detaljplanen ut i framtiden?


Bakgrund

I Boverkets rapport ”Digitala detaljplaner - Reglering av hur detaljplaner ska utformas digitalt” 2017:21 föreslås en ändring i plan- och bygglagen (PBL) om att alla detaljplaner som tas fram från 1 juli 2021 ska finnas tillgängliga i elektronisk form*. Förslaget ska skapa förutsättningar för effektivare planarbete och i förlängningen en effektivare samhällsbyggnadsprocess. Genom att krav ställs på att en detaljplan ska finnas i elektronisk form möjliggörs till exempel att plandata kan återanvändas och att nya e-tjänster kan utvecklas. Enligt rapporten bör även befintliga gällande detaljplaner på sikt bli digitala:

”Det är nödvändigt att det ställs krav på att även befintliga gällande detaljplaner och planbeskrivningar ska finnas i elektronisk form och en författningsreglering som innebär att statliga myndigheter ska lämna planeringsunderlag i elektronisk strukturerad och enhetlig form bör utredas”.

Även om den föreslagna lagändringen i rapporten inte införts i PBL så är ambitionen fortsatt att detaljplaneinformationen ska tillgängliggöras digitalt. Enligt Boverket ska nya detaljplaner som tas fram från och med 1 januari 2022 följa de föreskrifter för detaljplaner som Boverket fått bemyndigande att ta fram av regeringen.

Digitala detaljplaner - Reglering av hur detaljplaner ska utformas digitalt

För att underlätta samhällsplaneringsprocessen och utveckling av digitala tjänster förordar Boverket även att en nationell plandatabas upprättas. En sådan lösning bedöms påskynda övergången till att ta fram detaljplaner digitalt och främja kommunernas tillämpning av enhetliga definitioner och gränssnitt, men också minimera kraven på ytterligare reglering utöver kravet att leverera enligt en kravspecifikation från databasägaren. Lantmäteriet fick i april 2018 ett uppdrag av regeringen att ta fram lösningar för ett nationellt tillhandahållande av detaljplaner som ska slutredovisas i april 2019.

En förutsättning för att den geografiska informationen ska vara användbar i nästa steg är att den standard som finns för digitalt överföringsformat används. Det är den tekniska kommittén TK 501 inom Swedish Standards Institute (SIS) som har tagit fram en standard, SS 637040:2016, som stöd för att göra planinformation maskinellt läsbar, så kallat digitalt informationsutbyte. Standarden utgår från Boverkets allmänna råd om planbestämmelser, BFS 2014:5 DPB 1.

Standardutveckling - Fysisk planering SIS/TK 501

*Begreppet elektronisk form används i Boverkets rapport (2017:21). I rapporten anges att en allmän definition av begreppet saknas men att det i rapporten används för att beskriva “... att något, en handling eller en viss informationsmängd, finns i en binär form och att det därmed finns förutsättningar för en dator att läsa och hantera materialet.”

Syfte och ambitionsnivå

Syftet för kommuner att göra nya detaljplaner digitalt är tydligt utifrån de rapporter som myndigheterna presenterat de senaste åren, men utöver detta finns många nyttor med att digitalisera den information som idag ofta är låst i befintliga detaljplaner. Nedan följer några exempel på vilka dessa nyttor kan vara:

  • Utökade analysmöjligheter av detaljplanedata (till exempel vart det finns byggbar mark och andra analyser över kommunens markinnehav).
  • Möjlighet att utveckla e-tjänster för bygglov (till exempel tjänster som kan ge svar på vad en privatperson kan göra på sin tomt).
  • Nya möjligheter att tillgängliggöra detaljplanen för mottagarna (till exempel bestämmelser presenterade sömlöst ihop med annan geografisk information i digitala kartvyer på kommunens hemsida).
  • Bättre möjligheter för medarbetare att överblicka och söka reda på relevant information vid skapandet av nya detaljplaner.

Genom att hitta nyttorna och identifiera vilka som är störst för den egna kommunen kan också kommunens eget syfte med att digitalisera idag befintliga gällande detaljplaner skapas. I och med att det ännu inte är något skarpt lagkrav att digitalisera informationen i befintliga detaljplaner är det viktigt att tidigt fundera igenom syftet för kommunen med att sätta igång ett digitaliseringsarbete. Syfte med att digitalisera gällande detaljplaner kan exempelvis vara för att det underlättar det interna arbetet, möjliggör skapande av olika e-tjänster eller för att kommunicera bättre med olika aktörer. Att tidigt ha ett tydligt, grundläggande syfte med digitaliseringen gör det lättare att förankra arbetet, motivera medarbetargruppen och staka ut riktningen framåt vid olika kommande vägval.

Länk till Esris film/intervjuer:
Standarder och digitalisering inom detaljplaneprocessen

Men vad är det som påverkar med vilken kraft och ambition en kommun ska ta sig an uppgiften att digitalisera befintliga gällande detaljplaner? Ambitionsnivån behöver få avgöras utifrån kommunens egna syfte med digitaliseringen samt utifrån kommunens egna förutsättningar. Förutsättningarna för att digitalisera alla gällande detaljplaner ser väldigt olika ut spritt över landets kommuner. Några exempel på detta är att gränskvaliteten varierar över landet samt att engagemang och intresse i den egna organisationen kan se väldigt olika ut, liksom möjligheterna att hitta rätt kompetens för arbetet.

Det som dock är gemensamt för alla kommuner är ett behov av att först och främst utreda kommunens egna förutsättningar och syfte. Ett sätt att utreda detta kan vara att ställa sig några av följande frågor:

  • Vad har vår kommun för digital status i nuläget? Vilken information har vi idag digitalt och vad skulle utifrån det vara ett naturligt nästa steg för oss att ta?
  • Vad har våra geografiska grannkommuner för digital status? Vad för stöd, tips och inspiration finns att hämta från dem? Kan vi samordna oss och nyttja våra resurser gemensamt på något sätt?
  • Vilken kvalitet har vi på gränser i vår kommun? Innebär digitalisering av gällande detaljplaner att vi behöver lägga resurser på gränsutredningsarbete?
  • Vad vill vi i framtiden kunna göra med den digitala informationen, på lång och på kort sikt? Vad är viktigt för just vår kommun att utveckla? Exempelvis kan detta handla om en ambition om att förbättra dialogen med medborgare och politiker, stärka kvaliteten på framtagna beslutsunderlag eller att spara tid och bli mer effektiv i olika delar av kommunens arbete och processer (till exempel automatisera delar av bygglovsprocessen).

Uppgiften att digitalisera detaljplaner behöver ses som en naturlig del av hela kommunorganisationens verksamhetsutveckling, och förutsättningarna behöver utredas därefter. Sedan kan svar hittas på vilken ambitionsnivå som är lämplig för varje enskild kommun.

Vem riktar sig informationen i denna handbok till?

Informationen i denna handbok riktar sig främst till Sveriges kommuner, som enligt PBL beslutar när detaljplaner ska tas fram och antas, samt hur de ska tolkas. Digitaliseringsarbete av detaljplaner berör därför främst kommunerna, men också de företag som utvecklar programvara till framtagandet av detaljplaner.

Detaljplaneinformationen används dock i flera delar av samhällsbyggnadsprocessen och av många olika aktörer. Mottagare av digitala detaljplaner är bland annat myndigheter, kommuner, intresseorganisationer, företag, fastighetsägare, rättighetshavare och allmänheten.

Digitalisering – vad menar vi?

Begreppet digitalisering omnämns flitigt i denna handbok, men vad menas egentligen? I Boverkets rapport (2017:21) beskrivs begreppet som mångtydigt då det innebär olika saker i olika sammanhang och för olika människor. Så är även fallet med begreppets innebörd i sitt sammanhang med detaljplaner och det råder delvis delade meningar kring vad som menas med att digitalisera detaljplaner.

I rapporten (Boverket, 2017:21) omnämns ett spann där en grundläggande nivå av digitalisering anges vara textbaserade pdf-dokument, och att ett exempel på en högsta nivå är georefererad planinformation i vektorformat i 3D. I rapporten beskrivs dock att en nivå som innebär att plankartan och dess bestämmelser är georefererade i vektorformat i två dimensioner är vad rapporten tar sikte på gällande digital mognadsnivå, och att frågan om vilka krav som behöver ställas för planinformation i tre dimensioner behöver ställas i ett senare steg.

Lantmäteriet redovisar i slutrapporten “Digitalt först - för en smartare samhällsbyggnadsprocess” 2018:1 en modell i fyra grundläggande steg av digital mognadsnivå som beskrivs vara “en organisations förmåga att tillgodogöra sig nyttorna av digitalisering” (se bild nedan).

Enligt Lantmäteriet är detaljplaner den del inom samhällsbyggnadsprocessen där det finns störst behov av att börja digitalisera. En standardisering av detaljplanebestämmelser finns men används inte av alla kommuner vilket bland annat medför att detaljplanen befinner sig på den lägsta nivån av digital mognad. Det råder även begränsad tillgång till detaljplaneinformation, såsom detaljplanebestämmelser och utredningsinformation, vilket utgör ett hinder för kommande led i samhällsbyggnadsprocessen, till exempel för att kunna effektivisera och automatisera efterföljande arbetsprocesser och underlätta för aktörer i processens senare skeden.

Utifrån detta kan en lägsta digital mognadsnivå som utgörs av en scannad plankarta i pdf-format diskuteras då en sådan fil inte innehåller information som är maskinellt överförbar och läsbar av andra datorer, vilket innebär att informationen inte kan återanvändas i kommande skeden av samhällsbyggnadsprocessen. En pdf-fil är ett analogt dokument i digitalt format vilket inte är en tillräcklig digital nivå om syftet är att detaljplaner ska bidra till en mer effektiv samhällsbyggnadsprocess i framtiden. Planinformationen behöver då vara georefererad, alltså knuten till koordinater i ett referenssystem, och plankartor som är digitaliserade i vektorformat är utifrån detta syfte en nödvändig ambitionsnivå att sträva mot i digitaliseringen av detaljplaner.

Hur ser den digitala detaljplanen ut i framtiden?

Med alla nya detaljplaner tillgängliga i elektronisk form (Boverket, 2017:21) öppnas nya diskussioner och nya möjligheter upp kring hur framtidens detaljplan ser ut. Vad är egentligen kärnan i detaljplanen? Idag är informationen låst i papperskartor som möjligtvis presenteras i PDF-format. Utvecklingen pekar på att det i framtiden är den geografiska informationen som är det viktiga, samt att den tillgängliggörs och presenteras sömlöst på olika sätt, till exempel som digitala kartor.

Idag associeras detaljplanen ofta med den fysiska layout som presenteras på ett papper. Men med all planinformation tillgänglig digitalt är det inte självklart att framtidens detaljplan ser ut på samma sätt. Om utgångspunkten är att det är den information detaljplanen innehåller som är det allra viktigaste så öppnar digitaliseringen upp för nya möjligheter att presentera informationen på ett sätt som är anpassat för användaren. Exempelvis i rollen som fastighetsägare kan du ta del av all information som är relevant för just din fastighet, presenterat på ett sätt som är begripligt och läsbart för just dig.

Tankebanorna kring digitala detaljplaner i framtiden behöver utvecklas och utmanas utifrån premissen att den geografiska informationen som tas fram under detaljplaneprocessen blir än mer viktig i framtidens samhällsbyggnadsprocess. Det väsentliga blir då istället att tillgängliggöra geografisk information för olika ytor och vyer som kan anpassas utifrån roll och behov hos mottagaren, och där behöver detaljplanens information och metadata (såsom bestämmelser, utredningar och planbeskrivning) finnas tillgänglig. Digitala detaljplaner förutsätter också en standard i planbestämmelserna vilket kan innebära att fler enskilda bestämmelser behöver användas än tidigare. Men genom att tänkta bortom den fysiska plankartans layout och istället tänka en digital lösning där det är möjligt att zooma, se olika vyer och olika bestämmelser beroende på nivå och behov behöver inte dessa extra bestämmelser till antalet innebära något egentligt hinder i plankartan.

Detaljplaner i 3D

Dagens teknikutveckling sker i hög takt och när framtidens detaljplan finns tillgänglig digitalt och är standardiserad finns anledning att fortsätta utvecklingsresan. Ett nästa steg är exempelvis att arbeta med att skapa detaljplaner i 3D, vilket innebär en utökning i den geografiska informationen som ger nya möjligheter att analysera och kommunicera. 3D-detaljplanen innebär att begreppen plankarta och planbeskrivning blir inaktuella och ersätts av en digital datamodell. Med digitala detaljplaner på plats behöver inte steget till 3D vara stort då flera av dagens verktyg, såsom Boverkets planbestämmelsekatalog och lagstiftning, räcker gott och väl för att ta fram 3D-underlag.

Med detaljplaner i 3D uppstår många utmaningar, inte minst ur juridiska aspekter, men det skapar också många nyttor. Det kan bland annat effektivisera arbetsflödet mellan detaljplan och bygglovprövning, förbättra detaljplanens kvalitét med större analysmöjligheter, öka kreativiteten hos planhandläggarna och förenkla i dialogen med medborgare och andra aktörer vilket gör processen mer demokratisk och pedagogisk.

Länk till:
Rapport SBE, Digital detaljplaneprocess med 3D-visualisering och analys Projektrapport grupp 2 inom ”Informationsförsörjning för planering, fastighetsbildning och bygglov”. Koncept 2017-10-09

Framtidens planhandläggarroll

När detaljplanen tas fram digitalt från början och planinformation i gällande detaljplaner görs tillgänglig digitalt blir alltmer information återanvändbar och sökbar. Det kan förväntas spara mycket tid inte minst för planhandläggare som kan lägga mindre tid på att leta efter underlag för att skapa nya detaljplaner. Planhandläggaren kan istället för att ägna mycket tid till informationssökning lägga mer tid på till exempel kontakt med medborgare, att utföra mer avancerade analyser eller annat arbete där planhandläggarens kompetens kan skapa ett faktiskt mervärde. I framtiden kan det innebära bättre, och ur fler aspekter mer genomarbetade detaljplaner, där ytterligare kvalitativa undersökningar kan genomföras och fler analyser, som av olika anledningar inte är möjliga att göra idag, kan utföras. Det kan skapa en större medvetenhet, breddade perspektiv och en förstärkt kvalitet i våra detaljplaner som följd. Det kan givetvis också innebära möjlighet till effektivisering, men en stor nytta torde vara möjligheten att öka kvaliteten och förbättra samarbete mellan olika kompetenser och skapa än bättre långsiktighet i detaljplanerna.