Ambitionsnivå vid digitalisering av detaljplaner - Olika sätt att påbörja digitalisering - Erfarenheter från andra kommuner


Ambitionsnivå vid digitalisering av detaljplaner

Digitalisering av befintliga detaljplaner kan ge stor nytta både för kommunens invånare, olika förvaltningar inom kommunen och underlätta tjänstepersoners dagliga arbetsuppgifter. Digitaliseringsarbetet öppnar även upp för framtida e-tjänster. För en invånare som exempelvis ska söka bygglov på sin fastighet eller är spekulant på en fastighet som är till salu innebär en digitaliserad detaljplan att det går snabbare och blir enklare att utläsa vilka regler som gäller för fastigheten. För kommunens förvaltningar och tjänstepersoner innebär digitaliserade detaljplaner att det går att göra analyser över kommunens detaljplanerade mark, det blir även lättare för exempelvis bygglovshandläggare och planhandläggare att se vad som gäller för olika fastigheter och olika områden i kommunen.

Olika kommuner kan ha olika ambitionsnivå med sitt digitaliseringsarbete och det finns olika sätt ta sig an och avgränsa arbetet. Förslagsvis bör kommuner som överväger att påbörja ett digitaliseringsarbete fundera över vilken nytta digitaliseringen får i den egna kommunen? Vad tycker kommunen är viktigast med digitaliseringen? Är det exempelvis att ge snabbare information till invånare, att kunna göra analyser eller att underlätta kommunens myndighetsutövning? När det primära syftet med digitaliseringen är bestämt är det dags att fundera på vilken ambitionsnivå kommunen vill ha på sin digitalisering och vilken / vilka metoder kommunen vill använda sig av.

Digitalisering

I detta kapitel beskrivs olika metoder för att arbete med digitalisering av befintliga, gällande detaljplaner. Vad som avses med digitalisering i detta kapitel är att gällande detaljplaners ytor, användningsbestämmelser, egenskapsbestämmelser och administrativa bestämmelser tolkas enligt SIS-standarden och Boverkets bestämmelsekatalog för att därefter kunna tillgängliggöras digitalt.

Semidigital struktur

Hur behovet ser ut för digitaliseringen av befintliga detaljplaner är olika i olika kommuner. Behovet ser olika ut beroende på om det finns en ”semidigital” planstruktur eller inte. Med semidigital planstruktur menas att kommunen har någon typ av webbkarta där gällande detaljplaner finns tillgängliga, exempelvis att det går att klicka på en fastighet och få fram den gällande detaljplanen för området som en PDF-fil.

I vissa kommuner kan det även finnas geokodade PDF-filer som redovisar plankartor. Dessa filer kan ligga som en ”planmosaik” i ett lager i kommunens kartverktyg. Med planmosaik menas att det går att överblicka gällande detaljplaner och se hur de ansluter till varandra. Om kommunens gällande detaljplaner kan redovisas tillsammans bildar de en mosaik över de detaljplanerade områdena.

Om det finns geokodade PDF-filer som utgör en planmosaik innebär det att vid en sökning på en fastighet eller adress kan denna funktion underlätta orienterbarheten i en plankarta. En bygglovshandläggare eller en person som arbetar på kommunens kundtjänst kan på så sätt snabbt orientera sig i planen och se vilken användning som gäller för fastigheten, eventuell utbredning av mark som inte får bebyggas och andra eventuella uppgifter som kan finnas på plankartan exempelvis byggnadshöjd och våningsantal.

I de kommuner som inte har plankartan inlagd i sitt kartprogram på något sätt kan det i många fall vara svårt att hitta fastigheten som bygglovsansökan avser på plankartan. Detta eftersom plankartan i många fall kan skilja sig från verkligheten, det är exempelvis inte säkert att de vägar som syns på plankartan har byggts eller att all bebyggelse som finns illustrerad på plankartan har uppförts. Det är inte heller säkert att vägnamn och områdesnamn finns med på plankartan.

Olika sätt att påbörja digitalisering

Det finns olika arbetssätt och prioriteringar att fundera över när en kommun påbörjar ett digitaliseringsarbete av befintliga detaljplaner. Det finns både för- och nackdelar med samtliga metoder. Här följer en sammanfattning av olika metoder och vilka för- och nackdelar de har.

Stora detaljplaner

I de kommuner som inte har en ”semidigital” struktur för sina detaljplaner tar det ofta lång tid att orientera sig i plankartan, särskilt om plankartan omfattar ett stort geografiskt område. Genom att digitalisera detaljplaner som omfattar stora områden först kan tid sparas vid inledningen av granskningen av en bygglovsansökan.

  • Fördelar: Stora geografiska områden blir tillgängliga digitalt snabbt.
  • Nackdelar: Ingen given geografisk struktur av vad som är digitaliserat och inte.

Områden med många bygglovsansökningar

Ett annat sätt att starta digitaliseringen är att se i vilket eller vilka områden det råder störst bebyggelsetryck, dvs vart det kommer in flest bygglovsansökningar.

  • Fördelar: Det ger tidsvinster i bygglovsgranskingen att ha de detaljplaner som används mest frekvent digitala.
  • Nackdelar: Ingen given geografisk struktur av vad som är digitaliserat och inte.

Geografiska områden

Ett annat sätt att starta digitaliseringen är att starta med ett geografiskt område och därefter digitalisera sig utåt eller inåt i kommunen. Förslagsvis skulle digitaliseringen kunna ske från kommunens mitt och utåt, det vill säga att man utökar de digitaliserade områdena radiellt. Ett annat alternativ är att arbeta från öst till väst eller från norr till söder.

  • Fördelar: Tydlig geografisk struktur där kommunernas stadsbyggnadskontor får en gemensam överblick över vilket eller vilka områden som kommer att digitaliserats närmast.
  • Nackdelar: Genom detta arbetssätt är det inte säkert att digitaliseringen ger nytta i kommunernas arbetssätt lika snabbt. Detta på grund av att de detaljplaner som används mest frekvent vid bygglovsprövning får vänta.

Kronologisk digitalisering

Ytterligare ett sätt att starta digitaliseringen är att göra den kronologiskt efter antagna, lagakraftvunna detaljplaner. Detta skulle kunna göras genom att de äldsta detaljplanerna digitaliseras först och att arbetet därefter sker framåt i kronologisk ordning. Ett annat alternativ är att den senast antagna detaljplanen digitaliseras först och att arbetet därefter sker bakåt i tiden kronologiskt.

  • Fördelar: Om digitaliseringen sker med den äldsta planen först blir det en historisk kontinuitet i digitaliseringen och det kan vara enklare att förstå hur planverktyget och lagstiftningen har förändrats genom tiden.

    Fördelen med att börja digitaliseringen med den senast antagna, lagakraftvunna detaljplanen är att det finns även en chans att planarkitekter och andra involverade i detaljplanen kan finnas kvar på kommunen och kan svara på frågor om detaljplanen. En annan fördel är att kommunen inte riskerar att gamla delar av detaljplaner digitaliseras ”i onödan” utan det täcks upp med de nya bestämmelserna först.

    En generell fördel med att digitalisera kronologiskt är att det kan underlätta att detaljplanerna är från samma tid under digitaliseringen då frågor om hur planbestämmelser ska tolkas kan tänkas bli snarlika.

  • Nackdelar: Ingen given geografisk struktur av vad som är digitaliserat och inte. Genom detta arbetssätt är det inte säkert att digitaliseringen ger nytta i kommunernas arbetssätt med bygglovshantering lika snabbt. Detta på grund av att det kan ta längre tid att digitalisera detaljplaner som frekvent används vid bygglovsprövning.

Digitalisering av ytor för att skapa “planmosaik” över kommunen.

Genom att digitalisera ytorna i gällande detaljplaner först så går det snabbare att få en hel “planmosaik” över kommunen. Avgränsningen kan exempelvis vara att plangränser och användningsbestämmelser och prickmark digitaliseras först. Därefter kan egenskapsbestämmelser och administrativa bestämmelser läggas till plankartorna som ett andra steg i digitaliseringen.

  • Fördelar: Genom att digitalisera ytorna, användningarna och mark som inte får bebyggas i befintliga detaljplaner får kommunen snabbare en “planmosaik” och en grund för den fortsatta digitaliseringen. Det möjliggör dessutom enklare analyser av materialet, exempelvis vilka olika markanvändningar som finns i kommunen, vart det finns planlagd mark för verksamheter, bostäder etc.
  • Nackdelar: Det tar lång tid att komma tillbaka till respektive plan vid en fortsatt digitalisering av planbestämmelser. Att förflytta sig mellan olika ytor i kommunen vid digitaliseringen tar lång tid och den som digitaliserar behöver på nytt sätta sig in i frågeställningarna i den gällande detaljplanen. Om materialet publiceras ut till allmänheten ger inte materialet en helhetsbild av hur en fastighet kan bebyggas. Det räcker exempelvis inte att se vart marken som inte får bebyggas är placerad om det inte finns en uppgift om hur stor yta av fastigheten som får bebyggas, så som exempelvis byggnadsarea eller bruttoarea. Den digitala kartan behöver då kompletteras med en analog karta eller PDF-karta för att samtliga bestämmelser ska finnas med.

Kombination av alternativen

Ett ytterligare alternativ är att kombinera de olika alternativen, till exempel kan arbetet påbörjas genom att ett område med högt bebyggelsetryck/flest bygglovsansökningar väljs ut och därefter sker en granskning av vilka planer som finns inom området. Digitaliseringen kan därefter ske kronologiskt inom det avgränsade området.

En kombination av alternativ rekommenderas för att få del av så många fördelar som möjligt. Kombinationen kan anpassas utifrån de förutsättningar och de behov som finns i olika kommuner.

Erfarenheter från andra kommuner

En del kommuner har redan påbörjat ett arbete med att digitalisera sina detaljplaner och en del kommuner är färdiga med arbetet. DigSam projektet har ombett några av de kända kommuner som har genomfört eller håller på att genomföra digitalisering av befintliga detaljplaner att dela med sig av hur de har resonerat kring prioriteringar och arbetssätt. De kommuner som har svarat har arbetat med digitalisering utifrån SIS-standarden och Boverkets bestämmelsekatalog.

Gotland

Prioriteringen av digitaliseringen gjordes inom projektet tillsammans med planavdelningen. Den prioriteringsordning som togs fram var områden med högt bebyggelsetryck och många plan- och bygglovsansökningar, turistzoner samt Visby stad. Därefter prioriterades områden med fördjupade översiktsplaner och övriga serviceorter.

Helsingborg

Helsingborg valde att starta sin digitalisering med de senaste detaljplanerna och sedan gå bakåt. De fördelar de har sett med detta arbetssätt är att deras uppfattning är att desto nyare en detaljplan är desto mer intressant är detaljplanen för exempelvis invånare och bygglovsavdelningen. En av de största upplevda fördelarna med detta arbetssättet är att det blir en tydlighet vilka detaljplaner som digitaliserat och inte. En annan fördel är att personer som har arbetat med detaljplanen kan finnas kvar på förvaltningen så som planarkitekter, lantmätare och bygglovshandläggare, vilket innebär att frågor kan ställas direkt till dem om digitaliseringen “kör fast” och det är svårt att tolka detaljplanen.

En nackdel med arbetssättet är att det inte finns någon geografisk koppling mellan de digitaliserade detaljplanerna. Två detaljplaner som ligger bredvid varandra geografiskt kan vara digitaliserade med flera års mellanrum och av två olika personer. Det kan göra att det kan finnas skillnader mellan hur tolkningar har gjorts, beroende på hur verktyget eller standarden såg ut vid respektive tidpunkt.

Kävlinge

Syftet med Kävlinge kommuns digitalisering var att skapa underlag att bygga e-tjänster på vilket kräver en hög noggrannhet vid digitalisering. Steg ett var att digitalisera med avseende på att kvalitetssäkra utbredningen för alla detaljplaner, det vill säga att planbestämmelser hamnar i rätt ytor eftersom den geografiska tolkningen görs i sitt sammanhang. I det första skedet låg fokus på att digitalisera plangräns, användningsgräns, egenskapsgräns, prickmark, byggrätter och utfartsförbud i relation till fastighetsbildning. I steg två är tanken att gå igenom planbestämmelser för samtliga ytor. En positiv effekt av förfaringssättet i steg ett är en enhetlig planmosaik över kommunens detaljplaner.

Sollentuna

Sollentunas avsikt var att digitalisera samtliga detaljplaner och tillvägagångssättet som valdes var att börja med att digitalisera de yngsta och nyaste detaljplanerna först, vilket blev naturligt för att bara digitalisera gällande delar av de äldre detaljplanerna.

Den kortsiktiga nyttan bedömdes som mycket stor i de äldre detaljplanerna eftersom det görs ett arbete med tolkning i ett sammanhang, exempelvis i samband med bygglovsansökan, och att de planerna inte är tillgängliga digitalt. En digitalisering av de äldre detaljplanerna innebär en kvalitetssäkring av kommunens bedömning av hur äldre planer ska tolkas.

I Sollentuna användes aldrig planmosaiken innan den var helt färdig, och uppfattningen är att det inte har så stor betydelse att planmosaiken hänger samman under digitaliseringen då materialet inte kommer nyttjas i någon större utsträckning förrän allt är på plats.

Riges-projektet (Härnösand, Sundsvall, Timrå, Kramfors och Örnsköldsvik)

Härnösand, Sundsvall, Timrå, Kramfors och Örnsköldsvik har ingått i ett projekt vid namn Riges. I projektet har det funnits ett delprojekt som hade som huvudmål att på ett gemensamt och standardiserat sätt digitalisera kommunernas detaljplaner och förbereda för att kunna utveckla karttjänster och e-tjänster inom samhällsbyggnad. Projektet genomfördes under en tidsperiod då arbetet fortfarande pågick med att ta fram SIS-standarden och Boverkets bestämmelsekatalog. Detta innebär att den digitalisering som har genomförts inte följer dessa verktyg helt.

Så gott som alla de fem kommunernas detaljplaner (2774 st) har digitaliserats och lagts i en gemensam databas.

(Källa: Riges slutrapport. Digitalisering av detaljplaneinformation för e-tjänstuppbyggnad. Dokumentation av Riges delprojekt detaljplan, 2014)

Sundsvalls kommun beskriver digitaliseringen under Riges-projektet på följande sätt:

När kommunerna i Riges-projektet skulle digitalisera sina detaljplaner fick varje kommun börja med att utse prioriterade områden med en rangordning som skulle följas under digitaliseringsarbetet. Kommunerna gjorde dessa prioriteringar efter olika grunder men de flesta prioriterade områden som de visste var intressanta för exploatering. Vid digitaliseringen startade varje kommun med sitt högst prioriterade område och inom det området påbörjades digitaliseringen med den nyaste planen, därefter den näst nyaste osv. Arbetssättet valdes för att slippa ta hänsyn till överlappningar i tolkningsarbetet. I och med att arbetet startade med de nyaste planerna blev det tydligt att bara gällande planbestämmelser digitaliserades. Vad gäller upphävda planer och planbestämmelser så fanns ingen egentlig rutin för detta utan det fick hanteras med hjälp av ”kom-i-håg-noteringar” inför planer bakåt i tiden. Digitaliseringen skedde i ordningen 1. Planyta, 2. Användningsbestämmelser, 3. Egenskapsbestämmelser, 4. Administrativa bestämmelser. Följden styrdes av den programvara som var vald för digitaliseringen.

Prioriteringen gjordes för att det inte var troligt att digitalisering av alla detaljplaner skulle hinnas med, men när väl arbetet var i gång gick arbetet ändå ganska smidigt och målet höjdes till att digitalisera alla planer vilket skedde. I och med att standarden vid denna tid var ny och den ännu inte var tillämpad av någon byggde projektet samtidigt upp en katalog med planbestämmelser att välja från som knöts till standardens fria formuleringar. Detta gjorde att det tog lång tid att bli färdig med de första planerna men desto längre tiden gick hade listan med bestämmelser byggts på och blivit mer fullständig, vilket gjorde att planerna kunde slutföras. Listan med alla planbestämmelser lämnades till Boverket och har varit en grund till den nya planbestämmelsekatalogen de tog fram.